Nichts ist schlimmer, als Erwartungen zu enttäuschen. Ein Ereignis, das von der Erwartung abweicht, bleibt erwiesenermaßen länger und genauer im Gedächtnis, als wenn alles „nach Plan“ gelaufen wäre. Wer aber nicht das erste Mal an großen Projekten arbeitet, weiß, dass niemals Alles nach Plan läuft. Neue Gesetze, Parameter, Interessen und Akteure bilden eine Gemengelage, in der ein guter Plan allein nicht ausreicht. Entscheidend ist, mögliche Fallstricke rechtzeitig zu erkennen und sich klug an neue Umstände anzupassen. Oft werden Anwohner*innen und Zivilgesellschaft als Teil der „Umstände“ wahrgenommen. Mit guter Bürgerkommunikation wissen Projektierer früher, wo die relevanten Stimmen sitzen und was ihnen wichtig ist. Dabei ist es jedoch wichtig, zwischen Information und Beteiligung zu unterscheiden.
In diesem Beitrag erfahren Sie:
- Was gute Bürgerkommunikation ausmacht
- Wie man richtig informiert
- Was die Dos and Don’ts der Bürgerbeteiligung sind
- Wie man Erwartungen managt
- Was das Beteiligungs-Paradox ist
- Welche Gruppe sie wie informieren bzw. beteiligen sollten
Wie kann man Bürger*innen gut informieren?
Woher sollen die betroffenen Anwohner*innen wissen, was sie erwartet? Anstatt dicke Aktenordner auszulegen und damit breit zu „informieren“, setzt gute Bürgerkommunikation anders an. Bei einem Auftakt geht es zunächst grob darum, was auf die Nachbarschaft zukommt, z.B. die Ansiedelung eines neuen Betriebs. Darauf folgt direkt die Erwartungsabfrage: Was halten Sie davon? Wie könnte das Ihr Leben beeinflussen? Aus den Antworten können dann Bedarfe herausgelesen werden, zum Beispiel das Bedürfnis nach Mobilität im Ort oder nach einem neuen Arbeitsplatz. Dieser kleine Teil einer großen Stakeholderanalyse ist ihr Schlüssel zur erfolgreichen Kommunikation am Standort. Jetzt können Sie gezielt auf Bedarfe und Bedenken eingehen und ggf. kleine Zugeständnisse machen, die vor Ort große Wirkung entfalten (zum Beispiel einen lang erwarteten Radweg anlegen, wenn die Zufahrtsstraße sowieso neu gemacht werden muss).
Der zweite große Pluspunkt von Bürgerkommunikation ist das aktive Setzen von Themen. Viele Verantwortliche scheuen sich, mit einem umstrittenen Projekt an die Öffentlichkeit zu gehen, solange es nicht sein muss. Damit sind Falschbehauptungen und Verschwörungsmythen Tür und Tor geöffnet. In den meisten Fällen entsteht (zurecht) der Eindruck, dass die betroffenen Nachbarschaften möglichst lange im Dunkeln gehalten werden sollen, was die Gerüchteküche nur weiter anheizt. Dagegen hilft nur, sich möglichst früh der Öffentlichkeit zu stellen. Möglichst persönlich und möglichst niedrigschwellig sollten daher die Angebote sein. Der Grill-Stand auf dem Stadtfest oder der Infomarkt in der Turnhalle müssen die ersten Gelegenheiten sein, bei denen die Betroffenen von dem anstehenden Projekt erfahren. Durch kluges Gesprächs-Design werden Bedarfe abgefragt und grobe Fahrpläne aufgezeigt, wie es weitergehen könnte. Die so erlangte Deutungshoheit schafft andere Erwartungen und lässt den Menschen Zeit, sich mit dem Projekt zu anzufreunden.
Drittens ist es unbedingt notwendig, möglichst transparent zu informieren. Damit sind nicht Geschäftsgeheimnisse gemeint, sondern viel mehr die glaubwürdige Einschätzung der Projektierer. Im persönlichen Gespräch sollte vermittelt werden, was geplant ist, wie auf Bedarfe vor Ort eingegangen und warum so und nicht anders verfahren wird. Besonders wichtig für das Erwartungsmanagement sind auch mögliche Unsicherheiten:
- Verändert sich die Gesetzeslage?
- Wo sind die Planungen noch nicht in der letzten Stufe?
- Wann kommt typischerweise zu Verzögerungen?
Diese Themen schaffen Glaubwürdigkeit und gleichzeitig Nachsicht, falls dann wirklich Hindernisse auftauchen. In einer unaufgeregten Atmosphäre setzen Projektierer nicht nur die wichtigen Themen, sie machen sich auch ehrlich und beweisen so, dass sie nichts zu verbergen haben. Zur Transparenz gehört auch eine lückenlose Dokumentation. Erfahrungsgemäß erreicht man nur einen Bruchteil der Betroffenen mit Formaten wie einem Info-Abend. Wer selbst nicht dabei sein konnte oder zu spät auf das Thema gestoßen ist, braucht eine Möglichkeit, sich auch Monate und Jahre später noch zu informieren. Ein Protokoll ist schön und gut, aber vor allem für wichtige Themen aus der Nachbarschaft, wäre z.B. ein Plakat auf einem Bauzaun eine ansprechende Ergänzung: Direkt vor der Baustelle der neuen Betriebsstätte steht gut einsehbar, dass z.B. Naturschutz den Anwohnerinnen und Anwohnern ein wichtiges Anliegen war und darunter stehen Maßnahmen und Fakten, wie der Projektträger aktiv dazu beiträgt – ein QR-Code mit Verweis auf die Website, das vollständige Protokoll und den nächsten Gesprächstermin rundet die bürgernahe Dokumentation ab.
Wie geht gute Bürgerbeteiligung?
Im ersten Abschnitt wurden die Bürgerinnen und Bürger gut informiert. Ihre Bedarfe und Interessen wurden abgefragt, sie hatten frühzeitig Zugang zu wichtigen Informationen, wurden ehrlich über etwaige Unklarheiten aufgeklärt und konnten wichtige Informationen vor Ort noch einmal nachlesen. Bürgerbeteiligung ist jedoch noch mehr als gute Kommunikation.
Bürgerbeteiligung ist definiert als Dialog mit Wirkungsanspruch. Das heißt, zusätzlich zur guten Kommunikation wird noch das Ziel verfolgt, tatsächliche Veränderungen zu bewirken. Es ist ein Unterschied, ob der Projektträger mit den Betroffenen in einen guten Dialog z.B. über Maßnahmen zum Naturschutz tritt und auf Rückfragen antwortet oder, ob durch den Dialog das Projekt tatsächlich angepasst wird. Es ist also der Wirkungsanspruch, der Beteiligen von Informieren unterscheidet.
Wie anfangs erwähnt, gibt es kein Großprojekt, das nicht im Prozess noch angepasst werden muss. Das ist einerseits eine kommunikative Herausforderung. Andererseits bergen die unvermeidbaren Unschärfen in der Planung auch Spielräume für Bürgerbeteiligung. Wird z.B. eine Grünfläche hinter dem Betriebsgelände angelegt, bewusst ohne vorgegebene Wege. Nach einigen Monaten in der Nutzung bilden sich dort Trampelpfade, wo die Leute tatsächlich langgehen – dort könnten dann Wege befestigt werden. So würde ein unscharfes Element des Projekts (wo welche Wege entlangführen) genutzt, um den Bedürfnissen der Betroffenen zu entsprechen. Ein solches indirektes Beteiligungsverfahren kann meist umgesetzt werden, ohne das Wesen des Projekts zu verändern.
Viel konkreter und öffentlichkeitswirksamer wird Bürgerbeteiligung aber mit direkten Verfahren. Hier geht es um Abstimmungen, Empfehlungen und Mitwirken der Bürgerinnen und Bürger vor Ort. So können wesentliche Veränderungen bewirkt werden, wie z.B. die begrenzte Höhe des Gebäudes oder die Öffnung der Kantine für die Allgemeinheit. Eingebettet in die gute Information sollte zunächst klar gemacht werden, welcher Spielraum für Beteiligung besteht:
- Geht es darum, ob dort eine Betriebsstätte gebaut wird oder wie sie gebaut wird?
- Wer hat im Zweifelsfall das letzte Wort und ist es schon gesprochen?
- Wie genau haben z.B. die Teilnehmenden des Info-Abend wirksamen Einfluss auf das Projekt?
Mit diesen Fragen stellt man nicht nur systematisch Transparenz her. Viel wichtiger ist es, dass damit die Erwartungen bei den Betroffenen richtig gesetzt werden. Wenn sie nur über die Farbe der Gebäudefassade abstimmen können, aber eigentlich über die Flächenversiegelung verhandeln wollen, ist die Eskalation vorprogrammiert. Dann muss erklärt werden, warum bestimmte Dinge nicht (mehr) verhandelbar sind und was ggf. stattdessen angeboten werden kann. Das genaue Abstecken und richtige Kommunizieren des Spielraums ist also die wichtigste Pflicht für gute Bürgerbeteiligung.
Das Beteiligungs-Paradox
Die Frage nach dem Spielraum führt unweigerlich zu der Dynamik, die landläufig als „Beteiligungs-Paradox“ bekannt ist. Von der Idee bis zur Fertigstellung eines Projekts vergehen oft Jahre, wenn nicht Jahrzehnte (v.a. in Deutschland). Der Gestaltungsspielraum für Bürgerbeteiligung ist am Anfang dieses Prozesses sehr groß. Budgets sind noch nicht ausgeschöpft, Grundstücke noch nicht erschlossen und Verträge noch nicht geschlossen. Hier können durch Beteiligung grundsätzliche Themen beeinflusst werden. Das Problem liegt aber in der Motivation der Beteiligten. In einem so frühen Stadium des Projekts ist meist noch nicht klar, welche Nachbarschaft wie genau betroffen ist, was genau geplant wird und wann es überhaupt zur Umsetzung kommen könnte. Das Angebot an die Bürgerinnen und Bürger wird also sehr unkonkret: „Da oder dort könnte irgendwann etwas passieren und ihr könnt dazu grundsätzlich eure Meinung äußern“.
Am Ende des Projekts ist hingegen die öffentliche Aufmerksamkeit am höchsten. Wenn die Bagger rollen und Zäune aufgestellt werden, dann werden die Anwohnerinnen und Anwohner in ihrem Alltag gestört und interessieren sich unweigerlich dafür, „was da los ist“. Es kommen konkrete Fragen auf, z.B. warum die Straße eine Woche länger gesperrt sein wird oder ob dort auch ein Spielplatz entsteht. Eine perfekte Grundlage für breite Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger. Allerdings sind zu diesem Zeitpunkt bereits allerlei Verfahren, Pläne und Beschlüsse gemacht worden, die fast keinen Spielraum mehr für gute Beteiligung lassen. Die höchste Motivation zur Beteiligung besteht also dann, wenn es fast nichts mehr gibt, das geändert werden könnte.
Diese Erkenntnis verleitet zum Pessimismus. Wenn Projektträger dann beteiligen, wenn sie noch flexibel sind, kommen zu wenig Betroffene. Wenn es zu spät für gute Beteiligung ist, stehen die Leute Schlange. Ist unsere Gesellschaft schlicht nicht fähig, sich zum richtigen Zeitpunkt zu beteiligen? Ein Ausweg aus dem Beteiligungs-Paradoxon gibt es nicht, aber man kann es sich zunutze machen. Erstens können bestimmte kleine Spielräume im Projekt bewusst freigehalten werden, wie z.B. die erst später angelegten Wege auf der Grünfläche. Damit ist sichergestellt, dass auf dem Höhepunkt der öffentlichen Aufmerksamkeit noch Beteiligung im kleinen Rahmen stattfinden kann.
Zweitens sollte Aufmerksamkeit bewusst gesteuert werden – das ist ohnehin Teil einer guten Informationskampagne. Es geht um das Abpassen des perfekten Moments: Wenn wichtige Rahmenbedingungen schon feststehen und gleichzeitig die Spielräume für Anpassungen noch so groß sind, dass die Projektierer sinnvoll Personen beteiligen können und wollen. Dafür muss die öffentliche Aufmerksamkeit „künstlich“ erhöht werden. Der Projektierer könnte z.B. für einige Tage einen Bagger und Zäune auf das leere Grundstück zu stellen, zusammen mit einem Schild, das auf die Beteiligungs-Veranstaltung hinweist. So wird der Baubeginn „simuliert“. Darüber hinaus sollte dorthin gegangen werden, wo die Betroffenen sind: In Schulen, Einkaufszentren, Vereinen, Straßenfesten braucht es einladende Stände des Projektierers, die nicht nur Bedarfe abfragen, sondern auch die Möglichkeit zur Mitbestimmung und Nachverfolgung bieten. So kommen Projektierer und Betroffene rechtzeitig zusammen.
Fazit: Bürger*innen informieren oder beteiligen?
Gutes Informieren ist die Voraussetzung für gutes Beteiligen. Beteiligen geht noch einen Schritt weiter und ermöglicht klare Einflussmöglichkeiten auf die Umsetzung des Projekts. Für gutes Informieren und gutes Beteiligen ist ein professionelles Erwartungsmanagement entscheidend. Dabei geht es nicht nur um guten Wissenstransfer vom Projektierer in die Öffentlichkeit. Auch die aktive Abfrage von Bedarfen und das Reagieren darauf gehören dazu, wenn Erwartungen nicht enttäuscht werden sollen.
Bürgerbeteiligung gelingt nur, wenn der Wirkungsanspruch gesichert ist. Das bedeutet, Handlungsspielraum und Entscheidungsmacht der Beteiligten (z.B. bindende Abstimmung) reichen aus, um die erhoffte Wirkung zu erzielen. Wenn nicht klar ist, ob der Spielraum groß genug für eine echte Beteiligung ist, sollten die Betroffenen zuallererst selbst gefragt werden: „Ihr könnt (leider) nur noch über die Wandfarbe des Gebäudes entscheiden. Wollt ihr das oder ist euch das egal?“. Die Entscheidungsmacht der Beteiligten ergibt sich wiederum daraus, was Gesetze und Projektierer ihnen zugestehen können. Wenn zwar der Spielraum groß ist und die Betroffenen angehört werden, aber ihnen keine Macht über irgendeine Entscheidung eingeräumt wird, ist das gute Information, aber keine Bürgerbeteiligung.
Projektierer sind also angehalten intern zu klären, ob und wo genau echte Beteiligung möglich ist. Wenn aber Beteiligung draufsteht und nur Information gemeint ist, führt das verständlicherweise zu Frust. Hier ist eine klare Trennung notwendig:Gute Beteiligung ist besser als gute Information. Aber im Zweifel gilt, gute Information ist besser als schlechte Beteiligung. Aber im Zweifel gilt, gute Information ist besser als schlechte Beteiligung.
Welche Gruppe der Gesellschaft lieber informiert und welche aktiv beteiligt werden sollte, zeigt folgende Tafel:
Je stärker die Betroffenheit und je größer der Einfluss, desto eher sollten diese Bürgerinnen und Bürger aktiv zur Beteiligung ermuntert werden. Wer zwar betroffen ist, aber kaum Einfluss hat, gehört zur erweiterten Zielgruppe für Bürgerbeteiligung. Wer kaum betroffen ist, aber theoretisch Einfluss hätte, sollte zumindest gut informiert werden. Personen, die weder betroffen sind noch Einfluss haben, sollten trotzdem Informationen leicht finden und Prozesse nachvollziehen können.
Mehr Informationen
Allianz Vielfältige Demokratie
https://allianz-vielfaeltige-demokratie.de/haeufige-vorbehalte-gegen-buergerbeteiligung/
Netzwerk Demokratie und Beteiligung
Bundeszentrale für Politische Bildung
https://www.bpb.de/system/files/dokument_pdf/Handbuch_Buergerbeteiligung.pdf
IHK
Berlin Institut für Partizipation
